À l'échelle mondiale, les gouvernements dépensent plus de
500 milliards de dollars
sur les subventions aux combustibles fossiles qui contribuent à
inefficacité, iniquité et externalités négatives
. Malgré ce problème évident, les efforts de réforme des subventions aux combustibles fossiles à travers le monde ont été
au coup par coup
. Si les pays veulent atteindre les objectifs de décarbonation de l'Accord de Paris sur le changement climatique, ils doivent s'attaquer de toute urgence à ces subventions dans le cadre de la
transition loin des combustibles fossiles
.
Johannes Urpelainen
Réalisateur -
Initiative pour une politique énergétique durable
Professeur -
École d'études internationales avancées de l'Université Johns Hopkins
jurpelai
Élisée Georges
Ancien assistant de recherche diplômé -
Initiative pour une politique énergétique durable, Université Johns Hopkins
Ce faisant, les pays doivent mesurer avec précision tous les types de soutien offerts aux combustibles fossiles et concevoir des solutions en conséquence. Cela signifie qu'ils doivent identifier et s'attaquer à la fois aux subventions à la production et à la consommation. Les subventions à la production augmentent la rentabilité de l'extraction et du transport des combustibles, généralement en offrant des allégements fiscaux, des crédits de production ou un amortissement accéléré pour les investissements en capital. L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a constaté que les subventions à la production avaient augmenté de
30% en 2019
, inversant une tendance à la baisse de cinq ans. En revanche, les subventions à la consommation, qui rendent les produits énergétiques moins chers pour les consommateurs finaux, ont diminué en moyenne mais
augmenté dans des économies clés comme l'Inde
.
Les États-Unis ont maintenant une occasion unique de diriger cet effort mondial. Le décret du président Joe Biden demandant aux agences gouvernementales d'arrêter les subventions aux combustibles fossiles et l'engagement renouvelé des États-Unis envers l'Accord de Paris constituent des engagements forts en faveur d'une réforme nationale. En tirant parti de ces signaux, en réalisant des progrès tangibles et en montrant qu'ils ont la ferme intention d'éliminer les subventions, les États-Unis peuvent alors également pousser de manière crédible à une réforme internationale.
Pour diriger un effort mondial de réforme des subventions, les États-Unis devraient d'abord utiliser le Groupe des Vingt (G20) pour créer un groupe de travail qui élabore une stratégie de réforme collective, avec l'adhésion et la participation des membres. Deuxièmement, les États-Unis peuvent recommander que les pays, y compris eux-mêmes, associent concrètement les stratégies de réforme à leurs contributions déterminées au niveau national dans le cadre de l'Accord de Paris. Enfin, il devrait développer un programme visant à fournir aux pays les moins avancés (PMA) une assistance technique et financière pour supprimer les subventions tout en favorisant la reprise économique et la croissance.
Le problème avec les subventions aux combustibles fossiles
L'ampleur des subventions en fait un pilier important de l'industrie des combustibles fossiles. L'Institut international du développement durable (IIDD) a constaté que les subventions à la production des pays du G20 étaient en moyenne
290 milliards de dollars
annuellement en 2017-2019. Sur ce montant, près de 95 % sont allés au pétrole et au gaz, un montant relativement faible étant destiné au charbon. De même, en 2019, les subventions mondiales à la consommation s'élevaient à environ
320 milliards de dollars
. Une fois de plus, les subventions pétrolières étaient la composante la plus importante, suivies de l'électricité, du gaz naturel, puis du charbon. Bien que ces subventions aient diminué au cours des dernières années, les subventions à la consommation étaient terminées
500 milliards de dollars
en 2013—ils sont encore bien supérieurs à ce qu'ils devraient être.
Tableau 1 : Un aperçu des subventions à la consommation (AIE)
Pays
Subventions à la consommation
(Réel 2019 USD)
L'Iran
86,1 milliards de dollars
Chine
30,5 milliards de dollars
Arabie Saoudite
28,7 milliards de dollars
Russie
24,1 milliards de dollars
Inde
21,9 milliards de dollars
Ces subventions sont problématiques pour quatre raisons principales. Premièrement, ils créent des distorsions de marché en abaissant artificiellement le prix des combustibles fossiles, ce qui entraîne une surconsommation, en particulier dans les secteurs à forte intensité énergétique et capitalistique comme l'électricité et les transports. UNE
étude 2014
a estimé que les subventions mondiales aux carburants généraient 44 milliards de dollars de pertes sèches chaque année ; plus de 70 % de cette somme provenaient des quatre pays ayant les dépenses les plus importantes en subventions aux carburants (Arabie saoudite, Venezuela, Iran et Indonésie).
Deuxièmement, les subventions à la production et à la consommation créent des externalités négatives. Ces subventions augmentent l'utilisation des combustibles fossiles, ce qui entraîne une série de
impacts négatifs sur l'environnement et la santé
. Les externalités dues à la pollution de l'air par les combustibles fossiles varient entre
2 600 milliards de dollars à 8 100 milliards de dollars dans le monde
et se font sentir le plus durement dans les pays en développement et émergents tels que l'Éthiopie, le Kenya, le Nigéria et l'Inde.
Troisièmement, les subventions à la consommation ont également été inefficaces pour réduire les inégalités. Étant donné que ces subventions ne varient généralement pas en fonction du revenu, la plupart des avantages sont accumulés par les ménages les plus riches qui ont déjà des niveaux de consommation élevés. En Indonésie, par exemple, la Banque mondiale a constaté que le décile de ménages le plus riche consommait 40 % de l'essence subventionnée, tandis que le décile le plus pauvre
consommé moins d'un pour cent
. Au lieu de subventions, d'autres politiques telles que
transferts d'avantages directs
se sont avérés plus efficaces pour atteindre les objectifs de développement.
Enfin, les subventions ne sont pas le meilleur usage des finances publiques, qui peuvent être mieux orientées vers des secteurs comme la protection sociale, la santé, l'éducation et l'environnement. L'AIE a constaté que 17 pays sur un échantillon de 40 ont passé
plus de deux pour cent de leur PIB
sur les subventions à la consommation d'énergie en 2017.
Malaisie et Indonésie
, les dépenses gouvernementales en subventions dépassaient celles des programmes et services sociaux.
Alors, si les subventions sont problématiques et que des alternatives existent, pourquoi la réforme a-t-elle été si lente ? La réalité est que les combustibles fossiles, en tant qu'opérateur historique dans le secteur de l'énergie, ont eu des décennies de soutien systémique et ont amassé un pouvoir politique. Il y a aussi le recul des consommateurs et des producteurs touchés par la réforme.
Pour les consommateurs, la suppression des subventions à la consommation fait immédiatement monter le prix de l'énergie. Et lorsque les prix de l'énergie augmentent, le coût de nombreux autres biens et services augmente également. L'opposition à une telle inflation est évidente par les vagues de
protestation et troubles publics
en réponse à une augmentation des prix de l'électricité au Maroc en 2015 et à la hausse des prix de l'essence au Mexique en 2017. Sachant cela, il est peu probable que les politiciens fassent pression pour des réformes car le mécontentement de la population
avoir un impact négatif sur leurs chances de réélection
.
Les subventions à la production sont également préservées en raison de la politique des groupes d'intérêt. Dans certains pays, les industries des combustibles fossiles jouent un rôle important dans l'économie, de sorte que la suppression des subventions peut rendre la production nationale plus chère et augmenter le chômage. C'est en partie pourquoi le gouvernement indien a choisi de
conserver les subventions pour les mines de charbon et les actifs de charbon échoués
malgré le fait que le charbon devienne de moins en moins compétitif. En outre, de nombreux groupes de pression consacrent du temps et des ressources à la promotion de politiques qui favorisent la production de combustibles fossiles au nom des grandes sociétés pétrolières et gazières. Ceci est particulièrement fréquent dans
Canada
,
L'Europe
et le
États Unis
. De même, les riches producteurs de combustibles fossiles seront souvent
Support
candidats politiques qui défendent leurs intérêts, s'enracinant davantage dans le système.
Ces facteurs créent de multiples obstacles à la mise en œuvre et au maintien de la réforme des subventions. Les pays du G20, par exemple, ont annoncé qu'ils supprimeraient les subventions inefficaces chaque année depuis 2009, et la réforme des subventions est explicitement énoncée dans l'Objectif de développement durable (ODD) 12 concernant la consommation et la production responsables. Cependant, les subventions persistent et l'IIDD a constaté qu'aucun des pays du G20 n'était en voie de respecter ses engagements d'élimination des subventions aux combustibles fossiles. Toute réduction des subventions à la consommation peut être principalement attribuée à une baisse moyenne des prix du pétrole et non à une réforme des subventions.
Subventions aux combustibles fossiles aux États-Unis : état actuel et nécessité d'une réforme
Le président Biden a clairement indiqué que la lutte contre les subventions aux combustibles fossiles était une priorité pour son administration et a abordé la question en janvier
décret exécutif
, ainsi que dans sa récente
paquet infrastructure et plan fiscal
. Bien qu'il s'agisse d'une opportunité de faire progresser considérablement la réforme des subventions nationales, les engagements confèrent également un air de légitimité à tout effort américain visant à conduire une action mondiale en faveur de la réforme en même temps que la suppression de ses propres subventions.
Pour diriger les réformes mondiales des subventions, les États-Unis devront renforcer ces engagements en démantelant activement leurs propres subventions substantielles à la production. L'Institut d'étude de l'environnement et de l'énergie a signalé que les subventions directes à l'industrie des combustibles fossiles s'élevaient à
20 milliards de dollars
par an, dont 80% vont vers le pétrole et le gaz. De plus, de 2019 à 2023, les subventions fiscales devraient réduire les recettes fédérales d'environ
11,5 milliards de dollars
. Considérant que les subventions à la production
a augmenté de 28%
entre 2017 et 2019, les États-Unis seront soumis à un examen minutieux de la part d'autres pays qui souhaitent voir des preuves de réforme avant de prendre leurs propres engagements.
Il s'agit d'une tâche difficile pour les États-Unis, car les subventions à la production sont inscrites dans le code des impôts et favorisent les combustibles fossiles de diverses manières. Par exemple, les producteurs peuvent déduire un pourcentage fixe de leurs revenus bruts au lieu de leurs coûts réels à titre de dépenses en capital, déduire les frais d'exploration et de développement, amortir les dépenses géologiques et géophysiques et bénéficier d'un amortissement accéléré des infrastructures de gaz naturel. Les sociétés pétrolières et gazières sont également autorisées à utiliser la méthode comptable LIFO (dernier entré, premier sorti) pour vendre en premier leurs réserves les plus récentes et les plus chères, réduisant ainsi la valeur de leurs stocks. Les autres incitations comprennent les crédits d'impôt étranger et les crédits de production d'énergie.
La liste réelle des subventions directes et indirectes est beaucoup plus longue et illustre le niveau élevé de soutien que les combustibles fossiles ont reçu pendant des années. Dans le passé, cela était justifiable dans une certaine mesure. Sans aucune alternative, l'augmentation de la production nationale de combustibles fossiles faisait partie de la poussée agressive des États-Unis pour la sécurité énergétique à la suite de l'embargo pétrolier de l'OPEP en 1973. Mais après avoir dépassé la crise, ce raisonnement devient de plus en plus difficile à justifier ; aujourd'hui, le maintien des subventions à la production n'est pas une utilisation judicieuse des finances publiques.
En conséquence, depuis 2012, plusieurs efforts ont été déployés au Congr
ès pour aborder les allégements fiscaux et les avantages pour la production de combustibles fossiles aux États-Unis. Cela est nécessaire car les principales subventions à la production sont inscrites dans la législation, à savoir le code des impôts. Des représentants ont parrainé des projets de loi visant à éliminer diverses déductions que les producteurs de pétrole et de gaz pourraient réclamer, à supprimer les crédits de production et à régler d'autres problèmes tels que l'extraction de charbon dans le bassin de la rivière Powder et le Black Lung Disability Trust Fund. Cependant, aucun des projets de loi n'a dépassé le Sénat, et plusieurs d'entre eux sont toujours en attente d'examen par divers comités de la Chambre ou du Sénat.Alors que le président Biden poursuit déjà les décrets exécutifs pour promouvoir la réforme, il peut désormais également faire pression pour une action législative visant à éliminer les subventions dans le code des impôts. Avec seulement une légère marge au Congrès, cependant, l'adoption de ces projets de loi sera difficile et l'administration Biden devra peut-être faire preuve de créativité. Une approche consiste à obtenir un soutien bipartite en incorporant certains aspects de la réforme des subventions dans un accord plus large, comme le paquet d'infrastructures de 2,3 billions de dollars. Cela peut nécessiter des compromis ou des concessions dans d'autres domaines pour favoriser la réforme des subventions. Une autre option consiste à utiliser le
processus de rapprochement budgétaire
d'adopter une loi. Cela signifierait que le projet de loi n'aurait besoin que d'une majorité simple pour être adopté au Sénat, mais limiterait sa portée aux aspects strictement budgétaires.
Dans l'intervalle, le président Biden devrait continuer à adopter des décrets fermes, comme déclarer que
le financement fédéral ne devrait pas subventionner directement les combustibles fossiles
. De plus, il peut ordonner au ministère de la Justice de
supprimer les déductions fiscales
à la disposition des sociétés pétrolières et gazières pour les dommages causés aux ressources naturelles ainsi que de révoquer le financement fédéral pour l'entretien des voies de navigation utilisées pour le transport des combustibles fossiles. Adopter une approche à plusieurs volets est un moyen efficace de garantir que la réforme des subventions reste une priorité pour l'administration.
Relancer la réforme mondiale des subventions aux combustibles fossiles : un programme pour l'administration Biden
L'action audacieuse de l'administration Biden pour lutter contre les subventions envoie un signal fort et crédible que les États-Unis sont investis dans la transition énergétique propre. Travailler avec succès pour démanteler ces subventions permet également aux États-Unis de rejoindre l'action climatique mondiale en menant une réforme des subventions aux combustibles fossiles au niveau mondial.
À cette fin, le G20 offre une plate-forme prometteuse pour relancer la réforme des subventions. Il comprend certains des plus grands subventionneurs, tels que la Russie et l'Arabie saoudite, et a également été l'un des premiers groupes internationaux à souligner l'importance de l'élimination progressive et de la rationalisation des subventions inefficaces aux combustibles fossiles au cours de la
Sommet de Pittsburgh
en 2009. Le G20 a réaffirmé cette décision en 2013 lors du sommet de Saint-Pétersbourg. En réponse, certains pays membres, dont les États-Unis, la Chine, l'Allemagne et le Mexique, ont publié
évaluations par les pairs
tandis que d'autres, comme l'Arabie saoudite et l'Inde, ont mis en œuvre une rationalisation des prix et des réductions de subventions.
Malheureusement, sans engagements ni stratégies clairs, les initiatives du G20 n'ont pas été très efficaces. Dans les dix ans à venir, la valeur absolue des subventions reste élevée à
584 milliards de dollars
et les efforts du groupe sont au point mort. Mais maintenant, avec le retour des États-Unis dans la mêlée, il peut ordonner au G20 de faire pression pour une transition beaucoup plus coordonnée et efficace des combustibles fossiles.
Grâce aux plans ambitieux du président Biden visant à réduire les subventions à la production intérieure, les États-Unis sont pour la première fois en mesure de montrer l'exemple. Il agira conformément à un
recommandation
par le professeur Lord Nicholas Stern, où il appelle les dirigeants du G7 à promouvoir des politiques structurelles et des objectifs qui encouragent l'élimination progressive des combustibles fossiles d'ici 2025.
Pour ce faire, les États-Unis doivent d'abord établir un groupe de travail des membres du G20 qui peuvent collectivement conduire la réforme des subventions. Une opportunité clé pour cela est la
Sommet des chefs d'État et de gouvernement du G20
qui se tient à Rome fin octobre. Cette convocation sera importante pour déterminer les stratégies mondiales de reprise économique et de croissance, et les États-Unis peuvent appeler à la création d'un groupe de travail dans le cadre de l'ordre du jour de la réunion. Le groupe de travail serait chargé de créer des cadres de suivi et de responsabilisation par le biais de processus multilatéraux d'examen par les pairs, de partage des connaissances et d'initiatives de présentation de rapports transparents.
Deuxièmement, les États-Unis peuvent également intensifier leur implication dans l'Accord de Paris sur le changement climatique en proposant des liens entre la réforme des subventions et les contributions déterminées au niveau national (CDN) des pays. En fait, compte tenu de l'attention mondiale croissante portée au changement climatique, lier un effort de réforme du G20 aux engagements climatiques des pays contribuera grandement à promouvoir la crédibilité. En 2019, il a été constaté que seulement
14
pays se sont engagés à réformer les subventions aux combustibles fossiles dans leurs CDN même si environ
80
les pays avaient mis en place une sorte de subvention. Même après avoir révisé leurs CDN en 2020, l'ambition de réforme des subventions n'a pas augmenté et deux pays sont revenus sur leurs engagements. Seuls quelques pays comme la Colombie, l'Éthiopie et Singapour ont présenté des stratégies pour utiliser les revenus provenant de la réduction des subventions aux combustibles fossiles pour atteindre leurs CDN.
Les États-Unis n'ont pas non plus inclus la réforme des subventions dans leurs engagements NDC révisés; cependant, s'il parvient à y remédier dans les prochains mois, il constituera un signal fort d'engagement climatique et incitera les autres membres du G20 à faire de même. Ce faisant, les États-Unis peuvent également utiliser et préconiser des stratégies qui améliorent l'efficacité des engagements. Les
Institut Baker pour les politiques publiques
à l'Université Rice présente quelques bonnes pratiques que les États-Unis peuvent promouvoir :
Mettre en œuvre des réformes complètes dans une séquence d'étapes graduelles, avec un calendrier global de cinq à dix ans pour l'élimination des subventions et des objectifs clairs pour chaque étape.
Employez un langage spécifique dans les NDC qui indiquent clairement quels carburants sont ciblés et quelle référence sera utilisée pour évaluer les progrès.
Dans la mesure du possible, codifiez les voies de réforme dans la réglementation ou la législation pour éviter les retours en arrière.
Utiliser des transferts monétaires directs au lieu de subventions pour maintenir les avantages pour les groupes à faible revenu.
Assurer la transparence dans la fixation des prix, la budgétisation du gouvernement central et la comptabilisation des subventions.
Pour soutenir davantage cela, les États-Unis peuvent organiser des réunions d'examen et créer un groupe de travail indépendant qui aide les pays du G20 à élaborer et à mettre en œuvre leurs NDC et à structurer des cadres de rapport pour la responsabilité. En menant cette initiative, les États-Unis bénéficient d'une élimination progressive des subventions plus robuste et montrent leur capacité à conduire le changement international. Ces efforts sont différents de ceux du passé car l'administration Biden peut désormais engager de manière crédible les États-Unis dans un processus rigoureux d'examen par les pairs et renforcer les engagements au fil du temps, donnant aux autres pays membres la confiance nécessaire pour faire de même.
Enfin, les États-Unis peuvent aller au-delà du G20 et jouer un rôle plus actif dans les efforts des pays les moins avancés (PMA) pour démanteler les subventions aux énergies fossiles. Ils peuvent le faire en fournissant aux PMA une assistance technique pour élaborer des plans d'élimination des subventions ou des structures juridiques et réglementaires pour soutenir la réforme. En outre, les États-Unis peuvent également aider les PMA à accéder au financement pour atténuer les conséquences à court terme des réformes. Une stratégie pour y parvenir consiste à
Obligations pour la suppression progressive des subventions et le catalyseur de la réforme (SPARC)
. Ces obligations peuvent être émises au nom d'un PMA, avec un remboursement basé sur les économies réalisées grâce à la suppression des subventions. Ces obligations fournissent aux PMA des ressources à court terme suffisamment importantes, tout en rendant également coûteux pour eux de revenir sur leurs engagements d'élimination. Les États-Unis peuvent agir en tant que garant, acheteur ou donateur pour les PMA dans l'espoir de mettre en œuvre la suppression progressive des subventions à l'aide d'obligations SPARC.
Les agences gouvernementales américaines plaident déjà pour l'élimination des subventions aux combustibles fossiles dans leur
Politique de croissance économique
et l'incorporer dans les programmes qu'ils financent. Parmi eux, l'Agence américaine pour le développement international (USAID) est un candidat sérieux pour promouvoir la réforme des subventions aux combustibles fossiles. La réforme des subventions aux combustibles fossiles est considérée comme un outil puissant pour une croissance durable, et l'USAID a mené des évaluations par les pairs de la réforme des subventions pour le Pérou, les Philippines et le Vietnam. L'USAID sensibilise également en menant des
ateliers
sur la transition vers une tarification basée sur le marché et des stratégies pour s'éloigner des subventions. Sur la base de leur expérience et de leur portée, l'USAID est un candidat solide pour la promotion des interventions internationales.
Conclusion
L'administration Biden devrait saisir l'opportunité de relancer la réforme mondiale des subventions aux carburants lors du sommet du G20 à Rome plus tard cette année et lier directement l'effort aux engagements climatiques dans le cadre de l'Accord de Paris. En tant que l'un des plus grands producteurs et consommateurs d'énergie, si les États-Unis indiquent une transition loin des combustibles fossiles, d'autres pays ne manqueront pas de suivre. Et en menant cet effort, les États-Unis consolident leur engagement en faveur de la décarbonisation aux niveaux national et international et rétablissent leur rôle de bâtisseur de consensus multilatéral.
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,
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, et
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Les auteurs n'ont reçu de soutien financier d'aucune entreprise ou personne pour cet article ou de toute entreprise ou personne ayant un intérêt financier ou politique dans cet article. Ils ne sont actuellement pas un dirigeant, un directeur ou un membre du conseil d'administration d'une organisation intéressée par cet article.
