A nivel mundial, los gobiernos gastan más de
$ 500 mil millones
sobre las subvenciones a los combustibles fósiles que contribuyen a
ineficiencia, inequidad y externalidades negativas
. A pesar de este problema obvio, los esfuerzos para reformar los subsidios a los combustibles fósiles en todo el mundo han sido
poco a poco
. Si los países quieren alcanzar los objetivos de descarbonización del Acuerdo de París sobre el cambio climático, deben abordar urgentemente estos subsidios como parte de la
transición lejos de los combustibles fósiles
.
Johannes Urpelainen
Director -
Iniciativa de Política Energética Sostenible
Profesor -
Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de la Universidad Johns Hopkins
Gorjeo
jurpelai
Eliseo George
Ex asistente de investigación de posgrado -
Iniciativa para la Política de Energía Sostenible, Universidad Johns Hopkins
Al hacerlo, los países deben medir con precisión todos los tipos de apoyo ofrecido a los combustibles fósiles y diseñar soluciones en consecuencia. Esto significa que deben identificar y abordar los subsidios tanto a la producción como al consumo. Los subsidios a la producción aumentan la rentabilidad de la extracción y el transporte de combustibles, generalmente ofreciendo exenciones fiscales, créditos a la producción o depreciación acelerada para la inversión de capital. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) descubrió que los subsidios a la producción aumentaron en
30% en 2019
, revirtiendo una tendencia a la baja de cinco años. Por otro lado, los subsidios al consumo, que hacen que los productos energéticos sean más baratos para los consumidores finales, disminuyeron en promedio pero
aumentó en economías clave como India
.
Estados Unidos tiene ahora una oportunidad única de liderar este esfuerzo global. La orden ejecutiva del presidente Joe Biden para que las agencias gubernamentales detengan los subsidios a los combustibles fósiles y el compromiso renovado de Estados Unidos con el Acuerdo de París sirven como compromisos firmes para la reforma interna. Al aprovechar estas señales, lograr un progreso tangible y demostrar que tiene toda la intención de eliminar los subsidios, Estados Unidos también puede impulsar de manera creíble una reforma internacional.
Para liderar un esfuerzo global de reforma de los subsidios, Estados Unidos primero debe utilizar el Grupo de los Veinte (G20) para crear un grupo de trabajo que desarrolle una estrategia de reforma colectiva, con la aceptación y participación de los miembros. En segundo lugar, Estados Unidos puede recomendar que los países, incluido él mismo, vinculen de manera concreta las estrategias de reforma con sus contribuciones determinadas a nivel nacional en el marco del Acuerdo de París. Por último, debería desarrollar un programa para proporcionar a los países menos adelantados (PMA) asistencia técnica y financiera para eliminar las subvenciones y, al mismo tiempo, promover la recuperación y el crecimiento económicos.
El problema con los subsidios a los combustibles fósiles
La enorme escala de los subsidios los convierte en un pilar importante de la industria de los combustibles fósiles. El Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IIDS) encontró que los subsidios a la producción de los países del G20 promediaban
$ 290 mil millones
anualmente durante 2017-2019. De esta cantidad, casi el 95% se destinó a petróleo y gas, con una cantidad relativamente pequeña destinada al carbón. Asimismo, en 2019, las subvenciones al consumo global se situaron en torno a
$ 320 mil millones
. Una vez más, los subsidios al petróleo fueron el componente más importante, seguido de la electricidad, el gas natural y luego el carbón. Si bien estos subsidios han disminuido en los últimos años, los subsidios al consumo habían terminado.
$ 500 mil millones
en 2013, todavía son mucho más altos de lo que deberían ser.
Cuadro 1: Una instantánea de los subsidios al consumo (IEA)
País
Subvenciones al consumo
(USD Real 2019)
Iran
$ 86.1 mil millones
porcelana
$ 30.5 mil millones
Arabia Saudita
$ 28,7 mil millones
Rusia
$ 24,1 mil millones
India
$ 21,9 mil millones
Estos subsidios son problemáticos por cuatro razones clave. En primer lugar, crean distorsiones en el mercado al reducir artificialmente el precio de los combustibles fósiles, lo que conduce a un consumo excesivo, particularmente en industrias de energía y capital intensivo como la energía y el transporte. A
Estudio de 2014
estimó que los subsidios globales al combustible generaban $ 44 mil millones en pérdidas de peso muerto cada año; más del 70% de esto provino de los cuatro países con los mayores gastos en subsidios al combustible (Arabia Saudita, Venezuela, Irán e Indonesia).
En segundo lugar, los subsidios a la producción y al consumo crean externalidades negativas. Estos subsidios aumentan el uso de combustibles fósiles, lo que provoca una variedad de
impactos ambientales y de salud adversos
. Las externalidades debidas a la contaminación del aire por combustibles fósiles oscilan entre
$ 2.6 billones a $ 8.1 billones a nivel mundial
y se sienten más agudamente en países emergentes y en desarrollo como Etiopía, Kenia, Nigeria e India.
En tercer lugar, los subsidios al consumo también han sido ineficaces para aliviar la inequidad. Dado que estos subsidios generalmente no varían según los ingresos, la mayoría de los beneficios los acumulan los hogares más ricos que ya tienen altos niveles de consumo. En Indonesia, por ejemplo, el Banco Mundial descubrió que el decil más rico de los hogares consumía el 40% de la gasolina subvencionada, mientras que el decil más pobre
consumido menos del uno por ciento
. En lugar de subsidios, otras políticas como
transferencias directas de beneficios
han demostrado ser más eficaces para lograr los objetivos de desarrollo.
Finalmente, los subsidios no son el mejor uso de las finanzas públicas, que se pueden orientar mejor hacia sectores como la protección social, la salud, la educación y el medio ambiente. La IEA descubrió que 17 de una muestra de 40 países gastaron
más del dos por ciento de su PIB
sobre los subsidios a la energía al consumidor en 2017. En
Malasia e Indonesia
, el gasto público en subsidios superó al de los programas y servicios sociales.
Entonces, si los subsidios son problemáticos y existen alternativas, ¿por qué la reforma ha sido tan lenta? La realidad es que los combustibles fósiles, como incumbentes en el sector energético, han tenido décadas de apoyo sistémico y han acumulado poder político. También hay un rechazo de los consumidores y productores afectados por la reforma.
Para los consumidores, la eliminación de los subsidios al consumo aumenta inmediatamente el precio de la energía. Y cuando los precios de la energía aumentan, el costo de muchos otros bienes y servicios también aumenta. La oposición a tal inflación es evidente por las oleadas de
protesta y malestar público
en respuesta al aumento de los precios de la electricidad en Marruecos en 2015 y al alza de los precios de la gasolina en México en 2017. Sabiendo esto, es poco probable que los políticos impulsen la reforma, ya que la insatisfacción de la gente
impactar negativamente en sus posibilidades de reelección
.
Los subsidios a la producción también se mantienen debido a la política de los grupos de interés. En algunos países, las industrias de combustibles fósiles desempeñan un papel importante en la economía, por lo que eliminar los subsidios puede encarecer la producción interna y aumentar el desempleo. En parte, esta es la razón por la que el gobierno indio ha optado por
retener los subsidios para la minería del carbón y los activos de carbón varados
a pesar de que el carbón se vuelve cada vez menos competitivo. Además, muchos grupos de presión dedican tiempo y recursos a promover políticas que favorezcan la producción de combustibles fósiles en nombre de las grandes corporaciones de petróleo y gas. Esto es especialmente común en
Canadá
,
Europa
y el
Estados Unidos
. De manera similar, los productores ricos de combustibles fósiles a menudo
apoyo
candidatos políticos que promueven sus intereses, incorporándose aún más en el sistema.
Estos factores crean múltiples barreras para implementar y sostener la reforma de los subsidios. Los países del G20, por ejemplo, han estado anunciando que eliminarán los subsidios ineficientes todos los años desde 2009, y la reforma de los subsidios se establece explícitamente en el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 12 con respecto al consumo y la producción responsables. Sin embargo, los subsidios persisten y el IIDS descubrió que ninguno de los países del G20 estaba en camino de lograr sus compromisos de eliminación de subsidios a los combustibles fósiles. Cualquier reducción en los subsidios al consumo puede atribuirse principalmente a una disminución promedio de los precios del petróleo y no a la reforma de los subsidios.
Subsidios a los combustibles fósiles en los Estados Unidos: situación actual y necesidad de reforma
El presidente Biden ha dejado en claro que abordar los subsidios a los combustibles fósiles es una prioridad para su administración y abordó el tema en un mes de enero.
orden ejecutiva
, así como en su reciente
paquete de infraestructura y plan fiscal
. Si bien esta es una oportunidad para promover en gran medida la reforma de los subsidios internos, los compromisos también dan un aire de legitimidad a cualquier esfuerzo de Estados Unidos para impulsar una acción global de reforma junto con la eliminación de sus propios subsidios.
Para liderar las reformas de los subsidios globales, Estados Unidos tendrá que fortalecer estos compromisos desmantelando activamente sus propios subsidios sustanciales a la producción. El Instituto de Estudios Ambientales y Energéticos informó que los subsidios directos a la industria de combustibles fósiles totalizaron
$ 20 mil millones
por año, con un 80% destinado a petróleo y gas. Además, de 2019 a 2023, se espera que los subsidios fiscales reduzcan los ingresos federales en aproximadamente
$ 11.5 mil millones
. Considerando que las subvenciones a la producción
creció 28%
Entre 2017 y 2019, Estados Unidos estará bajo un gran escrutinio por parte de otros países que desean ver pruebas de la reforma antes de asumir sus propios compromisos.
Esta es una tarea desafiante para los Estados Unidos porque los subsidios a la producción están incorporados en el código tributario y promueven los combustibles fósiles de diversas formas. Por ejemplo, los productores pueden deducir un porcentaje fijo de los ingresos brutos en lugar de sus costos reales como gastos de capital, deducir los costos de exploración y desarrollo, amortizar los gastos geológicos y geofísicos y beneficiarse de la depreciación acelerada de la infraestructura de gas natural. Las empresas de petróleo y gas también pueden utilizar el método de contabilidad de último en entrar, primero en salir (LIFO) para vender primero sus reservas más recientes y caras, reduciendo así el valor de su inventario. Otros incentivos incluyen créditos fiscales extranjeros y créditos a la producción de energía.
La lista real de subsidios directos e indirectos es mucho más amplia e ilustra el alto nivel de apoyo que los combustibles fósiles han recibido durante años. En el pasado, esto se justificaba hasta cierto punto. Sin alternativas, aumentar la producción nacional de combustibles fósiles fue parte del impulso agresivo de Estados Unidos por la seguridad energética tras el embargo petrolero de la OPEP en 1973. Pero habiendo superado la crisis, esa línea de razonamiento se está volviendo más difícil de justificar; hoy, continuar con los subsidios a la producción no es un uso juicioso de las finanzas públicas.
En consecuencia, desde 2012 ha habido varios esfuerzos en el Congreso para abordar las exenciones fiscales y los
beneficios para la producción de combustibles fósiles en los Estados Unidos. Esto es necesario porque los subsidios clave a la producción están incorporados en la legislación, a saber, el código tributario. Los representantes han patrocinado proyectos de ley con el objetivo de eliminar una variedad de deducciones que los productores de petróleo y gas podrían reclamar, eliminar los créditos de producción y abordar otros problemas como la minería de carbón en la cuenca del río Powder y el Fondo Fiduciario de Discapacidad del Pulmón Negro. Sin embargo, ninguno de los proyectos de ley pasó por el Senado, y varios de ellos aún están pendientes con varios comités de la Cámara o el Senado para su consideración.Si bien el presidente Biden ya está aplicando órdenes ejecutivas para promover la reforma, ahora también puede presionar para que se tomen medidas legislativas para eliminar los subsidios en el código tributario. Sin embargo, con solo un pequeño margen en el Congreso, aprobar estos proyectos de ley será difícil y la administración de Biden puede necesitar ser creativa. Un enfoque es obtener apoyo bipartidista mediante la incorporación de ciertos aspectos de la reforma de los subsidios en un acuerdo más amplio, como el paquete de infraestructura de 2,3 billones de dólares. Esto puede requerir compensaciones o concesiones en otras áreas para favorecer la reforma de los subsidios. Otra opción es utilizar el
proceso de conciliación presupuestaria
promulgar legislación. Hacerlo significaría que el proyecto de ley solo necesita una mayoría simple para ser aprobado en el Senado, pero restringiría su alcance a aspectos estrictamente presupuestarios.
Mientras tanto, el presidente Biden debe continuar aprobando órdenes ejecutivas firmes, como declarar que
Los fondos federales no deben subsidiar directamente los combustibles fósiles.
. Además, puede ordenar al Departamento de Justicia que
eliminar las deducciones fiscales
disponible para las compañías de petróleo y gas por daños a los recursos naturales, así como revocar los fondos federales para el mantenimiento de las rutas de navegación utilizadas para transportar combustibles fósiles. Adoptar un enfoque multidimensional es una forma eficaz de garantizar que la reforma de los subsidios siga siendo una prioridad para la administración.
Reinicio de la reforma global de los subsidios a los combustibles fósiles: una agenda para la administración Biden
La acción audaz de la administración Biden para abordar los subsidios envía una señal fuerte y creíble de que Estados Unidos está invertido en la transición a la energía limpia. Trabajar con éxito para desmantelar estos subsidios también permite que Estados Unidos se reincorpore a la acción climática global liderando la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles a nivel mundial.
Con este fin, el G20 ofrece una plataforma prometedora para revitalizar la reforma de los subsidios. Incluye algunos de los mayores subsidios, como Rusia y Arabia Saudita, y también fue uno de los primeros grupos internacionales en destacar la importancia de eliminar y racionalizar los subsidios ineficientes a los combustibles fósiles durante el
Cumbre de Pittsburgh
en 2009. El G20 reafirmó esta decisión en 2013 en la Cumbre de San Petersburgo. En respuesta, algunos países miembros, incluidos Estados Unidos, China, Alemania y México, publicaron
Revisiones hechas por colegas
mientras que otros, como Arabia Saudita e India, implementaron la racionalización de precios y recortes de subsidios.
Desafortunadamente, sin compromisos o estrategias claros, las iniciativas del G20 no han sido muy efectivas. En los diez años siguientes, el valor absoluto de las subvenciones sigue siendo alto en
$ 584 mil millones
y los esfuerzos del grupo se han estancado. Pero ahora, con el regreso de Estados Unidos a la refriega, puede dirigir al G20 a impulsar una transición mucho más coordinada y efectiva lejos de los combustibles fósiles.
Debido a los ambiciosos planes del presidente Biden para reducir los subsidios a la producción nacional, Estados Unidos está por primera vez en posición de predicar con el ejemplo. Actuará de acuerdo con un
recomendación
por el profesor Lord Nicholas Stern, donde pide al liderazgo del G7 que promueva políticas y objetivos estructurales que fomenten la eliminación gradual de los combustibles fósiles para 2025.
Para hacer esto, Estados Unidos primero debe establecer un grupo de trabajo de miembros del G20 que pueda impulsar colectivamente la reforma de los subsidios. Una oportunidad clave para esto es la
Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del G20
que se celebra en Roma a finales de octubre. Esta convocatoria será importante para determinar las estrategias globales para la recuperación y el crecimiento económicos, y Estados Unidos puede solicitar la creación de un grupo de trabajo como parte de la agenda de la reunión. El grupo de trabajo sería responsable de crear marcos para el monitoreo y la rendición de cuentas a través de procesos multilaterales de revisión por pares, intercambio de conocimientos e iniciativas transparentes de presentación de informes.
En segundo lugar, Estados Unidos también puede incrementar su participación en el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático al proponer vínculos entre la reforma de los subsidios y las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) de los países. De hecho, considerando la creciente atención mundial al cambio climático, vincular un esfuerzo de reforma del G20 con las promesas climáticas de los países contribuirá en gran medida a promover la credibilidad. En 2019, se encontró que solo
14
países se comprometieron a reformar los subsidios a los combustibles fósiles en sus NDC a pesar de que alrededor de
80
los países disponían de algún tipo de subvención. Incluso después de revisar sus NDC en 2020, no hubo un aumento en la ambición de reformar los subsidios, y dos países dieron marcha atrás en sus compromisos. Solo unos pocos países como Colombia, Etiopía y Singapur describieron estrategias para utilizar los ingresos de la reducción de los subsidios a los combustibles fósiles para cumplir con sus NDC.
Estados Unidos tampoco ha incluido la reforma de las subvenciones en sus compromisos NDC revisados; sin embargo, si puede remediar esto en los próximos meses, servirá como una fuerte señal de compromiso climático y alentará a otros miembros del G20 a hacer lo mismo. Al hacerlo, Estados Unidos también puede utilizar y promover estrategias que mejoren la eficacia de los compromisos. los
Instituto Baker de Políticas Públicas
en Rice University presenta algunas de las mejores prácticas que Estados Unidos puede promover:
Implementar reformas completas en una secuencia de pasos graduales, con un cronograma general de cinco a diez años para la eliminación gradual de los subsidios y objetivos claros para cada paso.
Emplear un lenguaje específico en las NDC que indique claramente qué combustibles se están enfocando y qué punto de referencia se utilizará para evaluar el progreso.
Siempre que sea posible, codifique las vías de reforma en la regulación o la legislación para evitar retrocesos.
Utilice transferencias directas de efectivo en lugar de subsidios para mantener los beneficios para los grupos de bajos ingresos.
Garantizar la transparencia en la fijación de precios, la presupuestación del gobierno central y la contabilidad de los subsidios.
Para respaldar aún más esto, Estados Unidos puede organizar reuniones de revisión y crear un grupo de trabajo independiente que ayude a los países del G20 a enmarcar e implementar sus NDC y estructurar los marcos de presentación de informes para la rendición de cuentas. Al liderar esta iniciativa, Estados Unidos se beneficia al tener una eliminación gradual de los subsidios más sólida y al mostrar su capacidad para impulsar el cambio internacional. Estos esfuerzos son diferentes de los del pasado porque la administración de Biden ahora puede comprometer de manera creíble a Estados Unidos a un proceso riguroso de revisión por pares y fortalecer los compromisos con el tiempo, dando a otros países miembros la confianza para hacer lo mismo.
Por último, Estados Unidos puede ir más allá del G20 y asumir un papel más activo en los esfuerzos de los países menos adelantados (PMA) para desmantelar los subsidios a los combustibles fósiles. Pueden hacerlo proporcionando a los PMA asistencia técnica para desarrollar planes de eliminación de subsidios o estructuras legales y regulatorias para sostener la reforma. Además, Estados Unidos también puede ayudar a los PMA a acceder a financiación para mitigar las consecuencias a corto plazo de la reforma. Una estrategia para hacerlo implica
Bonos de catalizador de reforma y eliminación de subsidios (SPARC)
. Estos bonos se pueden emitir en nombre de un PMA, y el reembolso se basa en los ahorros derivados de la eliminación del subsidio. Estos bonos proporcionan a los países menos adelantados recursos a corto plazo suficientemente cuantiosos, al tiempo que les hace costoso incumplir los compromisos de eliminación. Estados Unidos puede actuar como garante, comprador o donante de los PMA con la esperanza de implementar la eliminación gradual de los subsidios utilizando bonos SPARC.
Las agencias gubernamentales de EE. UU. Ya abogan por la eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles en sus
Política de crecimiento económico
e incorporar esto en los programas que financian. Entre ellos, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) es un fuerte candidato para promover la reforma de los subsidios a los combustibles fósiles. La reforma de los subsidios a los combustibles fósiles se considera una herramienta poderosa para el crecimiento sostenible, y USAID ha realizado evaluaciones de revisión por pares de la reforma de los subsidios para Perú, Filipinas y Vietnam. USAID también crea conciencia al realizar
Talleres de trabajo
sobre la transición a precios basados en el mercado y estrategias para alejarse de los subsidios. Con base en su experiencia y alcance, USAID es un fuerte candidato para promover intervenciones internacionales.
Conclusión
La administración Biden debería aprovechar la oportunidad para reiniciar la reforma global de los subsidios al combustible en la Cumbre del G20 en Roma a finales de este año y vincular directamente el esfuerzo con los compromisos climáticos bajo el Acuerdo de París. Como uno de los mayores productores y consumidores de energía, si Estados Unidos indica una transición desde los combustibles fósiles, seguramente otros países lo seguirán. Y al liderar este esfuerzo, Estados Unidos solidifica su compromiso con la descarbonización a nivel nacional e internacional y restablece su papel como constructor de consensos multilaterales.
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Los autores no recibieron apoyo financiero de ninguna firma o persona para este artículo ni de ninguna firma o persona con un interés financiero o político en este artículo. Actualmente no es un funcionario, director o miembro de la junta de ninguna organización con interés en este artículo.
